專家建議美國制定全面計劃應對南中國海緊張局勢

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【2016年6月23日訊】

設於海牙的國際常設沖裁法院即將對菲律賓挑戰中國聲索南中國海大部分海域的案件作出決定。中國早已表示,不接受沖裁庭作出的任何決定。有國際專家在紐約呼籲,美國政府應作出全盤外交安排,以應對裁定作出後可能出現的緊張升高的局面。另外,一份分析美、中、東南亞三邊戰略關係的新出爐的報告,呼籲美國兩黨總統候選人繼續現有的亞洲再平衡政策。

澳大利亞國立大學亞太戰略研究教授季北慈(Bates Gill)日前在紐約說,美國政府應該積極制定一個全面外交計劃,來支持國際沖裁法庭根據《聯合國海洋法公約》即將對菲律賓訴中國案作出的決定。季北慈表示,「美國應該強力鼓勵東盟及其成員國,發出聲音支持國際常設仲裁法院的決定。他說,美國下屆政府應該繼續推行這一可能是於2016年中啟動的美國外交策略。」

菲律賓訴中國案包括5個要點: 中國對南中國海是否擁有「自古以來」的歷史權;「九段線」缺乏國際法依據;中國人造島不能改變既定事實;中國侵犯菲律賓的捕魚和開採權;中國對海洋環境的破壞。中國早就強烈表態,不僅質疑沖裁法院設立沖裁庭的法理依據,而且提出「三不」:不參與沖裁,不承認、不接受仲裁結果。有報道預計,沖裁決定公佈後,面對國際壓力,中國很可能反而加緊進行人工造島,並在南中國海設立防空識別區。

《美、中、東南亞三邊關係動態》報告促美加強亞洲政策

季北慈是6月20日發佈的研究報告《美國、中國和東南亞三邊關係動態》(THE DYNAMICS OF US–CHINA–SOUTHEAST ASIA RELATIONS)的三位專家之一。該報告旨在對美、中、東南亞三邊之間競爭日益激烈的戰略關係作出評估,並向美國現任政府、下任政府和國會提出建議。而他的上述表示是該報告有關外交政策部分的第一條建議。

季北慈對美國民主、共和兩黨總統候選人在選戰中表現出的忽略亞洲問題的傾向表示擔憂。他說,雖然過去5到10年,美國的重返亞洲政策取得了很大成功,但是未來的美國新政府是否繼續這一戰略仍存在不確定因素。他說:「對亞洲的戰略介入可能不是兩黨總統候選人的優先事項。如果確實如此,那將是美國很大很大的錯誤。」

該報告其他兩位作者是澳大利亞國立大學戰略政策研究教授吳翠琳(Evelyn Goh)和耶魯-新加坡國立大學學院助理教授黃勁豪(Chin-Hao Huang)。

南中國海爭端讓更多東南亞國家轉向美國

吳翠琳教授說,南中國海爭端讓更多傳統上傾向於中國或處於中立的東南亞國家轉向美國。她說,如果以美國和中國為一條軸線的兩端,東南亞國家在軸線上的分佈大致可以分為三組,一端是美國的盟國,泰國和菲律賓;中間是那些被稱為「對沖」(hedge)的國家,它們與美國和中國都沒有安全關係,它們是新加坡、印尼、馬來西亞、汶萊;在軸線另一端的是被她稱為「受限於中國」的國家,即傳統上傾向於中國國家,柬埔寨、老撾、越南和緬甸。

吳翠琳表示,過去10年這一地區發生了一些引人注目的事件,位於軸線兩端國家在政策和關係上的不同點擴大了,一方面是美國的盟國菲律賓,由於南中國海爭端,「在更大程度上利用了美國的影響力」;另一方面,過去10年在「受限於中國」的國家中出現的最重大變化,主要體現在越南和緬甸,「越南作為『受限於中國』的國家,傳統上對美國存在很深的疑慮,但2015年發生了重大變化;緬甸的情況也一樣,扭轉了之前政府的政策,選擇了傾向美國的戰略。」

吳翠琳表示,由於這兩個國家的戰略變化,處於中間的「對沖」國家也在向着美國一端移動。「很多『對沖』國都有海洋爭端問題,如印尼、馬來西亞,過去3年他們在對中國的海洋爭端問題上有更多不快的感受,更多主張以多邊方式解決爭端的傾向。」

當然。吳翠琳也表示,美國的盟國本來數量就少,泰國經歷多次軍事政變和國內動亂,在與美國的安全關係上變得模糊不清;菲律賓經過大選,新政府的政策也可能跟現在的不同。

東南亞核心安全原則:防止被中國單獨控制

吳翠琳在這份三邊關係動態報告中指出,東南亞國家秉持的核心安全原則是防止被單一大國控制, 而「90年代以來,這個單一大國主要是中國。它們最大的戰略考量是不應該讓日益強大的中國有能力單獨控制東南亞。」 多數東南亞國家的底線是它們國家利益和對儘可能自治的追求。

她表示,在中國的戰略企圖和美國在亞洲的存在之間,對東南亞國家的戰略選擇有更大影響的是後者,因為最終,「它們都在看美國知否履行其重返亞洲的承諾。」 而「對沖」,或平衡政策,「是東南亞國家試圖避免在美中兩個大國之間選邊、同時又與雙方保持良好關係的基本原則。」

因此,吳翠琳認為,「對沖」對東南亞國家而言是個長期政策 ,短期內也許會出現某些國家選擇某一端的情況,但那只是一種暫時的必要調整,她認為,「最終,像越南、印尼、馬來西亞、緬甸那樣的國家,沒有本錢不選擇中國。這並不是說他們會選擇中國,而是說他們沒有本錢疏離中國。」

比如緬甸,需要中國的幫助解決邊境問題,印尼等東南亞國家在經濟上對中國依賴很重。吳翠琳認為,該地區對中國經濟上的依賴,「嚴重限制了這些國家在與中國有爭議的任何問題上說出自己聲音的能力,包括領土爭端。」

面對海牙國際常設沖裁法院即將出台的、很可能對中國不利的決定,中國是否會做出更加挑釁的動作?根據三邊關係動態報告作者之一、耶魯-新加坡國立大學院助理教授黃勁豪的分析,這種可能性較小。因為「中國國內的社會經濟問題始終佔據支配地位,所以它一直強調要維持一個和平穩定的外部環境」,黃勁豪認為,中國的戰略考量不會願意「在已經很長的國內挑戰單子上再加上在國際上因高度挑釁帶來的風險。」

國內問題至上原則抑制中國的國際挑釁

黃勁豪表示,這就是為什麼過去3年來南中國海緊張不斷升高,但衝突一直處於較弱的激烈程度,「中國雖然擁有可隨意使用的軍力,它之所以沒有使用武力解決爭端,就是因為和平穩定的外部環境對中國來說是高於一切的原則。」

黃勁豪認為,強調中國需要一個和平穩定的外部安全環境,是從鄧小平到習近平都在堅持的戰略考量,因為只有這樣才能「保持並繼續國內的經濟改革、發展和增長,這是無論哪個中國領導人的基本優先和其合法性的來源。」

黃勁豪表示,在東南亞地區,中國在外交、經濟和安全方面取得了重大收穫,它面臨的主要挑戰主要在如何「將其新的政治、軍事力量和經濟影響力轉變成地區和國際影響力,尤其是讓其鄰國承認它更大的權威與合法性。」

黃勁豪指出,在中國與東南亞國家的關係中,中國的關鍵考量是測試美國對亞洲的影響力,並對其劃出界線。他說:「中國小心地接觸其東南亞鄰國,試圖測試他們的策略,挑戰極限,看美國在保護其盟國菲律賓和其新的戰略夥伴如越南、印尼和緬甸方面可以走多遠。中國在試水,它很有信心,認為它的新經濟能力可以逐漸從美國那裏贏得這些鄰國,並把它們置於自己的影響範圍內。」

強大有效的亞洲政策符合美國利益

這份報告由悉尼大學美國研究中心贊助。20日和21日,該報告的三位作者分別在紐約的美中關係全國委員會和華盛頓的東西方中心舉行報告發佈討論會。報告發佈的時機正值美國總統大選進入兩黨候選人就各種議題激烈辯論之際,報告認為,在美國外交政策的辯論中亞洲的重要戰略地位有被忽略的跡象。

報告指出,在經濟上,擁有6億4千萬人口的10個東盟國家是美國日益重要的出口和投資地;東南亞地區的多邊組織為美國提供了大量外交機遇,而該地區不少轉型中國家從政治和社會上呼應着美國的利益和價值。因此報告認為,東南亞已經成為對美國利益日益重要的地區,以及美國和中國戰略競爭的角力場。

美國新總統應首訪亞洲

報告撰寫人季北慈表示,美國對東南亞地區強大而有效的介入應該成為美國持久的戰略。他認為,這對美國是個巨大的機遇,「我們聽到來自印度-太平洋地區,尤其是東南亞地區,對美國的高度期待,希望美國繼續其對該地區經濟、外交、安全方面的接觸,並投入更多資源。」

該報告為將於2017年開始的美國新政府和國會提出了成功介入東南亞的一些建議,季北慈解釋說,為了不讓過去5到10年美國在東南亞的成功付之東流,「下一屆美國總統應該儘早作出高度明確的聲明,顯示美國將繼續其對東南亞地區作出的承諾,應該堅定承諾參加2017年底在菲律賓舉行的東亞峰會和在越南舉行的亞太經合會,應該在其對亞洲地區的訪問中至少到其盟國日本和菲律賓作停留;美國新政府的國務卿和國防部長應該把對印度-太平洋地區的訪問作為他們的首站。」

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